Integrationspisken virker kun på kort sigt
Aldrig har så mange ikke-vestlige indvandrere været i job. Og uddannelsesmæssigt er andelen af 25-39-årige mænd og kvinder med en ikke-vestlig oprindelse, som har gennemført en erhvervskompetencegivende uddannelse, for alvor ved at rykke. Så måske har det virket at bruge pisken i form af lavere integrationsydelse og hurtige praktikpladser i forhold til at integrere indvandrere og flygtninge?
Nej, lyder det fra forskningsprofessor Jacob Nielsen Arendt fra Rockwool Fonden. Det er ikke de bedste redskaber på længere sigt, og de kan have meget negative sideeffekter.
- Tager man de snævert beskæftigelses-rettede briller på, kan pisken i form af reducerede ydelser og et meget hårdt pres for at komme tidligt i praktik på sin vis have nogle virkninger. Især i forhold til mænd. Det giver bare ikke en mere langsigtet tilknytning til arbejdsmarkedet, siger han.
Det kan betyde, at indvandrere og flygtninge hurtigere finder et arbejde – hvilket i gennemsnit løfter hele gruppens beskæftigelse. Men kigger man på den enkelte, er det ikke noget, der forstærker vedkommendes tilknytning til arbejdsmarkedet på længere sigt.
Det afhænger af konjunkturerne
Jacob Nielsen Arendt har altså svært ved at se, at den førte integrationspolitik skulle kunne forklare den højere beskæftigelse. Den er i højere grad hjulpet på vej af højkonjunktur og mangel på arbejdskraft i hele landet. Også i de brancher, hvor de lidt mindre uddannede dele af de ikke-vestlige indvandrere typisk arbejder, blandt andet i restaurationsbranchen og på transport- og sundhedsområdet:
- Derfor er det spændende at se, hvordan det ser ud, når eller hvis konjunkturerne vender igen. Om vi kan holde fast i høj beskæftigelse. Erfaringen viser, at en af vejene frem til at give en mere varig og bedre tilknytning til arbejdsmarkedet er uddannelse, slår han fast.
Pres på virksomhedspraktik og reducerede ydelser har i øvrigt den utilsigtede konsekvens, at bliver flygtninge eller indvandrere sendt ud i praktik for hurtigt, falder de i højere grad fra danskuddannelserne:
Danskuddannelse på tre niveauer
Niveauerne er baseret på kursisternes uddannelsesmæssige baggrund fra hjemlandet.
- Danskuddannelse 1 (DU1) er for kursister med ingen eller ringe skolebaggrund. De har ikke lært at læse og skrive på deres modersmål, eller behersker ikke det latinske alfabet.
- Danskuddannelse 2 (DU2) er for kursister med kort skole- og uddannelsesbaggrund.
- Danskuddannelse 3 (DU3) er for kursister med mellemlang eller lang skole- og uddannelsesbaggrund.
Jacob Nielsen Arendt har efterhånden noget at have sin viden i. Han og andre forskere har analyseret den danske integrationspolitik gennem 40 år for at se, hvad der virker i forhold til integrationen, hvorfor og ikke mindst hvornår.
For høje krav virker demotiverende
En anden vigtig del af den førte integrationspolitik er også de konstant øgede krav til at få permanent ophold. Her har forskerne i analysen set på en af de første ændringer på området.
I 2007 kom et beskæftigelseskrav, for at man kunne få permanent ophold. Og mens der tidligere havde været krav om, at man som minimum skulle bestå danskuddannelse 1, kom der nu krav om, at man skulle have bestået danskuddannelse 2 – samtidig med, at man skulle have været i arbejde svarende til to et halvt års fuldtidsarbejde inden for syv år.
- Det havde en negativ virkning på deres beskæftigelse. Vi tolker det som en demotivationseffekt, at kravene tilsammen simpelthen bliver alt for svære at opfylde for mange, påpeger Jacob Nielsen Arendt og tilføjer, at de krav kun er blevet strammet sidenhen.
Fordeling efter beskæftigelse
Så nej til ”pisk”. Men hvad virker så? Her peger Rockwool Fondens Forskningsenhed især på to politikområder med mere langsigtet effekt.
Den ene er spredningspolitikken fra 1986, hvor man spredte flygtninge ud til kommunerne for at fordele integrationsindsatsen og omkostningerne. Konsekvensen er bare blevet, at når man placeres i landområder uden beskæftigelse, trækker det beskæftigelsen ned. Hvis man omvendt bliver placeret i byområder med stærke netværk og beskæftigelsesmuligheder, øger det beskæftigelsen på længere sigt.
Undersøgelser fra Norge viser, at havner flygtninge i de mest gunstige arbejdsmarkedsregioner, kan det øge deres indkomst med 26 procent sammenlignet med tilfældig spredning. I USA og Schweiz viser undersøgelser, at hvis flygtninge selv finder bopælsområde, fører det til 41 procent og 73 procent højere beskæftigelse.
Spredningspolitikken blev blødt op fra 2016, så der blev lagt vægt på, at flygtninge havde et reelt jobtilbud.
Om Jacob Nielsen Arendt
- 50 år.
- Cand.scient.oecon., ph.d.
- Forskningsprofessor og chef for forskning i arbejdsmarked ved Rockwool Fonden.
- Beskæftiger sig med emner som indvandring og arbejdsmarked samt ulighed i forhold til sundhed og uddannelse.
Læs mere i disse undersøgelser og analyser:
Arendt, J. N. (2018). Integration and permanent residence policies – a comparative pilot study. ROCKWOOL Foundation Research Unit, Study Paper no. 130.
Danskuddannelse virker
Den anden del, der virker, er danskuddannelserne. De blev styrket med integrationsloven i 1999, og det gav en markant bedre tilknytning til arbejdsmarkedet over den 18-årige periode, forskerne har kunnet måle det på, fortæller Jacob Nielsen Arendt.
- Flere kom i jobs, der kræver en form for faglige eller sproglige kompetencer. Og vi kan se, at sprog og kvalifikationer er noget af det, der giver en forstærket, bedre og mere fast tilknytning til arbejdsmarkedet på længere sigt.
Og, tilføjer Jacob Nielsen Arendt, en beskæftigelse, der er knap så udsat for konjunkturforandringer, som de ufaglærte job typisk er.
Forskerne har i analysen set på, hvilke danskuddannelser, flygtninge og indvandrere gennemfører, hvor mange timer, de går til danskuddannelser, og at der i lovgivningen er fokus på at styrke danskuddannelserne.
- Det forstærker den store empiriske viden, vi har, om, at dem med større sprogkompetencer klarer sig godt på arbejdsmarkedet, siger han, men tilføjer, at det er svært at konkludere, hvad der er årsag og virkning. Forklaringen kan være, at de har andre kompetencer og strategier.
- Så det, vi kan bruge vores undersøgelse til, er at se på, om det virker at forsøge at forbedre og træne sprogkompetencerne. Og der kan vi ret entydigt for den her gruppe pege på, at det har styrket deres beskæftigelse. Sproget giver nogle muligheder for at kommunikere og dermed komme i job, hvor man kan tale sproget, og hvor der kræves en form for faglighed og kommunikation med folk, siger han.
Sprog og praktik
Flere politikere mener, at man kan sende flygtninge og indvandrere nærmest direkte ud på arbejdsmarkedet, og at de på den måde lærer dansk. Og ja, det kunne være en alternativ strategi. Hvis der blev talt dansk. De kvalitative analyser, Jacob Nielsen Arendt bruger, viser imidlertid, hvor lidt sprog der egentlig bliver brugt på de arbejdspladser, indvandrere typisk får.
- Lidt karikeret er det typisk beskeder og énstavelsessvar og en meget kort dialog på dansk. Så det ser ikke ud til, at der sker en stor indlæring eller træning af sproget, der hvor flygtninge typisk arbejder.
Derimod kan forskerne se, at når man får mere danskuddannelse, øger det tilknytningen til arbejdsmarkedet, hvilket de tolker, som at der sker en langt bedre læring der.
Effekt tager tid
Ulempen er, at det tager tid at måle. Det tager tid at lære et nyt sprog. Først skal danskuddannelsen gøres færdig, og så skal de kompetencer, de giver, bringes i spil, før der bliver en større chance for, at man får et job eller begynder på en uddannelse.
- Mange af de analyser, vi ofte ser i dansk integrationspolitik, er typisk målt på meget kort sigt. Inden for et år. Og der er altså nogle strategier – især når det handler om investering i mennesker og sprog og uddannelse – der tager længere tid, pointerer Jacob Nielsen Arendt. -
Danskuddannelserne er dyre, men både samfundsmæssigt set og i forhold til offentlige kasser tjener det sig ind på seks-syv år, fordi arbejdsmarkedstilknytningen stiger efter fire år og bliver så meget stærkere. Samfundsøkonomisk er det en god forretning at give god danskuddannelse efter seks-syv år. Og det er jo en lidt længere tidshorisont end politikere – især kommunalpolitikere – som regel har.
Dansk integrationspolitik 1980-2020
I 1979 kom Dansk Flygtningehjælps integrationsprogram på finansloven. De havde hidtil fået penge fra forskellige statslige puljer. Programmet skulle sikre nødvendig støtte til, at flygtningen kunne klare sig på ”lige vilkår som indfødte” og sætte gang i en proces, der kunne hjælpe flygtningen til at blive selvforsørgende. De fik uddannelse på 18 måneder, et kort kursus om borgerforståelse samt et dansk sprogkursus og blev tilbudt beskæftigelsesstøtte samtidig med sprogkurset.
Indtil 1986 kunne flygtninge selv vælge, hvor de ville bosætte sig. Det betød en koncentration i større byer med bedre netværk og beskæftigelsesmuligheder. I 1986 kom Spredningspolitikken, hvor flygtninge blev fordelt i landets kommuner, så omkostningerne kunne fordeles mere ligeligt.
I 1999 kom en større reform af den danske flygtningepolitik. Danskuddannelserne blev forlænget, og læreruddannelsen professionaliseret. Man indførte økonomisk straf, hvis man ikke deltog i danskuddannelse, som også blev en betingelse for permanent opholdstilladelse.
I 2002 skar man i ydelsen til flygtninge med den såkaldte starthjælpe, og fem år efter indførte man
et beskæftigelseskrav for at få permanent ophold. Man skulle have arbejdet i det, der svarer til to et halvt års fuldtidsarbejde inden for syv år. Og man skulle nu ikke blot bestå danskuddannelse 1, men 2 for at få statsborgerskab.
I 2016 blev integrationsprogrammet igen reformeret for at få flygtninge hurtige i job. Reformen betød en 'work-first'-politik. Indvandrere skulle betragtes som jobparate, selvom de manglede sprog- eller computerfærdigheder. Idéen var at få alle flygtninge til aktivt at søge job og deltage i praktik på arbejdspladsen inden for en måned efter bosættelsen.
Flygtninge i Norge klarer sig bedre
Jacob Nielsen Arendt har med norske og svenske forskerkolleger for Nordisk Ministerråd sammenlignet de nordiske nabolandes integrationspolitikker. De minder om vores med vægt på sprog, men har i højere grad et sigte på uddannelse, forklarer han.
Især har Norge de seneste år fokus på, at integrationsprogrammer også skal føre til uddannelse og ikke kun hurtig beskæftigelse.
- Om det er det, der forklarer, at flygtninge i Norge klarer sig bedre end i Sverige og Danmark, ved vi ikke. Men de har en strategi, der i højere grad har samklang med det, vi har fundet i andre analyser, nemlig at det er sprog og uddannelse, der styrker den langsigtede beskæftigelse, siger han.
lektor emeritus Michael Svendsen Pedersen, som forsker i Sprog og læring på RUC, har i et interview peget på, at en stor forskel på norsk og dansk integrationspolitik er, at sprogskolerne ikke konkurrencesættes som i Danmark, og at man derfor har bedre ro til at udvikle sit undervisningskoncept. Kan det også være en del af forklaringen?
- Det er rigtig interessant, for det er jo den anden side af det. Det, vi har målt effekterne af i vores analyse, er sket under anderledes vilkår end i dag. Nu har vi netop konkurrenceudsættelser og kraftige prisreduktioner på danskuddannelserne. Så jeg tror, det er god pointe.
